Radiografía a la desigualdad en las compras municipales

En mayo de 2022, Las Condes, uno de los municipios más ricos del país, registró su mayor compra pública de los últimos cuatro años: una licitación para mantener calzadas, aceras y calles en toda la comuna durante dos años por $13 mil millones. En el otro extremo, Conchalí, que presenta uno de los mayores índices de pobreza multidimensional, también concretó su mayor adquisición ese mismo año en un trato directo para no descontinuar el servicio de recolección y transporte de residuos voluminosos por ocho meses. El monto transado por Conchalí fue de $521 millones, 26 veces menor que el del mayor contrato Las Condes en ese periodo.

El contraste entre las mayores órdenes de compra de Las Condes y Conchalí es el ejemplo más extremo de las diferencias que encontró LaBot en Chile, como parte de un análisis de las compras realizadas por los cinco municipios más ricos y los cinco municipios más pobres desde el inicio de la pandemia en distintos países de América Latina, en conjunto con la Red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción o Red Palta.

En el caso de Chile, la información también revela que entre 2019 y 2022 algunas comunas más pobres, como Huechuraba y La Pintana, realizaron más compras a través de la plataforma Mercado Público de ChileCompra que otros municipios con mayores presupuestos y capacidad adquisitiva. Para el análisis se tomó como referencia a los diez municipios urbanos de Santiago que tienen una mayor y una menor tasa de pobreza multidimensional (medición de las carencias en varias dimensiones como la salud, educación, seguridad, vivienda y nivel de vida en general) según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen) 2017. La información de compras públicas se descargó del sitio de datos abiertos de ChileCompra.

Durante el periodo revisado, estas 10 comunas acumularon más de $533 mil millones en órdenes de compras públicas aceptadas y con recepción conforme, monto que se dividió en un 58% para las comunas más ricas y un 42% para las más pobres. El primer grupo está compuesto con Las Condes, Providencia y Vitacura, que sumaron $119 mil millones, $117 mil millones y $46 mil millones, respectivamente, además de Ñuñoa y La Reina, con montos mucho menores, de $14 mil millones y $10 mil millones cada una.

Para las comunas más pobres las adquisiciones públicas sumaron más de $78 mil millones tanto para Huechuraba, como para La Pintana. Por otro lado, Lo Espejo y Cerro Navia acumularon $35 mil millones y $27 mil millones, y Conchalí apenas $9 mil millones. Si bien en la mayoría de las comunas analizadas el monto de órdenes de compra en los años revisados pareciera tener relación con su presupuesto (a menor presupuesto, menos compras), los datos muestran excepciones. Huechuraba, por ejemplo, está en quinto lugar en el ranking de los promedios de presupuestos ejecutados de las diez analizadas, sin embargo está en el tercer lugar en el monto de compras públicas realizadas. Vitacura, que ostenta el tercer lugar en los presupuestos promedio de las comunas analizadas en Chile, está quinta en cuanto a gasto en compras públicas. Uno de los factores a considerar es que hay órdenes de compra que involucran servicios que se ejecutan en períodos de entre cinco y seis años, por lo que, si bien son una consignación de que se está adquiriendo un servicio, el documento no representa el gasto del año en que se adjudica el contrato.

Según explica José Mora, investigador del Observatorio del Gasto Fiscal, también hay otros contextos que pueden incidir en los datos encontrados por LaBot. Uno es que “hay que pensar que parte de los contratos de infraestructura pasan por Mercado Público, pero no son financiados con presupuesto municipal”, ya que las comunas pueden obtener recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional u otros programas de inversión pública. Por ende, hay compras gestionadas por los municipios que no necesariamente se originan en el presupuesto municipal, generando una capacidad de gasto mayor. Un ejemplo es la mayor orden de compra que registra La Pintana en 2020 por la construcción de un recinto polideportivo de más de $4 mil millones: de acuerdo con los documentos de la licitación, su fuente de financiamiento son recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Mora agrega que además hay comunas que hacen una parte importante de sus compras a través de corporaciones municipales, que son entidades privadas. El problema es la falta de transparencia de estos contratos: recién a finales de 2021 Contraloría dictaminó que la Ley de Compras Públicas es aplicable a este tipo de organizaciones aunque hayan sido creadas como entidades de derecho privado. Aunque hay algunas corporaciones que comenzaron a publicar gradualmente sus compras, no todas tienen transparentados estos datos, haciendo difícil conocer su magnitud.

Trinidad Inostroza, directora del diplomado de Compras Públicas Estratégicas e Innovadoras de la Universidad Adolfo Ibáñez y ex directora de ChileCompra, tiene un diagnóstico similar a la hora de analizar las cifras. Subraya que, tal como se ha visto en los recientes escándalos de corrupción que involucran a corporaciones ligadas a Vitacura, aquellos municipios que no privilegian las compras públicas “tienen una falta de transparencia enorme porque no se sabe cuánta plata se maneja por ahí”.

Respecto a municipios con más recursos, pero que están abajo en el ranking, Nicolás Valenzuela, doctor en Economía Territorial por la Universidad de Cambridge y académico de la Universidad Federico Santa María, agrega que es importante tener en consideración los ingresos y características de cada comuna. Ejemplifica con municipios como Providencia y Las Condes, que tienen un nivel mayor de ingresos por la alta actividad comercial y una mayor población flotante que suele requerir contratar servicios más caros, en contraste con otras comunas que prioritariamente son más residenciales, como Ñuñoa y La Reina, que son los dos municipios más ricos analizados que menores compras públicas acumulan.

Otro tema que tanto Inostroza como Valenzuela mencionan para explicar las desigualdades en las compras públicas es que hay grandes diferencias en la manera en que las municipalidades gestionan estas adquisiciones. “Se ve que en general los municipios de mayores recursos tienen mejores cuadros técnicos, más instrumentos, equipos, versus municipios de menores recursos sin toda esta capacidad”, enfatiza Inostroza.

El análisis de LaBot también muestra que los contratos más cuantiosos de la mayoría de los municipios estudiados están relacionados con la mantención de áreas verdes, gestión de desechos domiciliarios y arreglo de veredas y pavimentos. Sólo en esas tres áreas se gestionaron compras por más de $129 mil millones.

Concentración de proveedores, términos de contrato anticipados y diferencias de precios fueron algunos de los fenómenos detectados al analizar las compras relacionadas con áreas verdes. Para la gestión de residuos se encontró poca competencia en algunas licitaciones y varios tratos directos en comunas de escasos recursos con la justificación de que buscaban evitar que sus habitantes se quedaran sin estos servicios.

Los datos además revelan que algunas de las comunas más pobres tuvieron sus mayores gastos en 2020, el primer año de la pandemia, con grandes montos de órdenes de compra en el rubro de la construcción  y con un aumento en la compra de cajas o canastas de alimentos en el ámbito social. En los municipios ricos, en cambio, sus mayores gastos se concentraron en 2022.

Para los municipios con más recursos también se encontraron mayores gastos relacionados con el deporte, como la construcción o regeneración de canchas de tenis y de fútbol, y la adquisición de juegos para plazas.

Cajas de alimentos en pandemia

Según el análisis de LaBot, en 2020 tres de las cinco comunas más pobres (La Pintana, Cerro Navia y Conchalí) aumentaron sus gastos en el ámbito social con la adquisición de cajas de alimentos de manera relevante en relación a sus presupuestos.

Si bien no en todas las órdenes de compra asociadas a alimentos se identifica si las adquisiciones fueron paliar los efectos de la pandemia, sí se detectó que en la comuna de Cerro Navia, cuyo gasto general se cuadriplicó entre 2019 y 2020, las órdenes de compra del rubro social aumentaron más de ocho veces por la compra directa de cajas de alimentos por más de mil millones de pesos para enfrentar la merma que generó la pandemia al disminuir la movilidad e ingresos de los vecinos.

Situación similar ocurrió en la comuna de Conchalí, donde la suma general de compras creció en más de mil millones para 2020, de los cuales se estima que casi $800 millones tuvieron relación directa con la adquisición de canastas de alimentos en el contexto de la emergencia sanitaria.

En las comunas ricas también se observan algunas adquisiciones de cajas de alimentos, sin embargo, fueron una prioridad menor en relación al resto de sus compras. En Vitacura, por ejemplo, se encontraron muy pocas adquisiciones de este tipo. Otros municipios ricos como Las Condes acumulan mayor cantidad de convenios marco establecidos desde antes de la pandemia.

Una de las excepciones fue Ñuñoa, donde se registra entre sus mayores órdenes de compra de 2020 la adquisición de kits de aseo y alimentos por más de $300 millones, algunos de ellos destinados a los habitantes de viviendas sociales.

Desorden en áreas verdes 

Akro Diseños S.A. es la empresa del rubro de áreas verdes con el mayor monto de órdenes de compra acumuladas entre estas 10 comunas: $21 mil millones. Los contratos de esta sociedad se concentraron en La Condes, Vitacura y Cerro Navia para la mantención y mejoramiento de parques y jardines. Otro de los grandes proveedores es Nucleo Paisajismo S.A., que acumula casi $8 mil millones en órdenes de compra por contratos con Providencia, Las Condes y Ñuñoa.

Las dos empresas no sólo tienen en común el trabajo en el rubro de las áreas verdes, ya que según información del Diario Oficial son sociedades con vínculos de propiedad: Akro Diseños es uno de los principales accionistas de Paisajismo Cordillera, que a su vez es accionista de Nucleo Paisajismo. Lizzie Ivonne Strobl Rojas también figura como accionista ligada a ambas. La suma de los contratos de ambas sociedades en el periodo analizado es de $29 mil millones, que representan un 50% de todas las en compras asociadas con áreas verdes y mantención de árboles identificadas por LaBot.

Akro Diseños y Núcleo Paisajismo además compartieron la readjudicación de una licitación en Ñuñoa en 2021 por $192 millones mensuales para el mantenimiento de sus áreas verdes, suma que podría alcanzar los $9 mil millones si se considera la duración del contrato vigente (4 años). Para generar esta alianza ambas sociedades crearon una Unión Temporal de Proveedores (UTP), mecanismo pensado para que empresas pequeñas puedan unir fuerzas y tengan más posibilidad de competir ante grandes proveedores. Sin embargo, en este caso la alianza fue de dos de las sociedades más grandes del mercado analizado. El consorcio Núcleo Akro se readjudicó parte de la licitación de Ñuñoa al presentar la oferta más barata y después de que OHL Servicios Ingesan S.A, la empresa que originalmente se adjudicó el contrato, se retirara de la licitación. LaBot contactó al grupo Núcleo para hacer consultas sobre la UTP, sin embargo no respondieron ninguna de las solicitudes.

«Es una distorsión de lo que se pensó originalmente», dice Trinidad Inostroza, que además conoce de cerca el mecanismo porque trabajó en su implementación. La especialista reiteró que el proceso se diseñó para que empresas más pequeñas tuvieran capacidad de participar en negocios de mayor envergadura.

Según explica José Mora, del Observatorio de Gasto Fiscal, hay poca experiencia en esta forma de asociación, lo que hace que su marco regulatorio no esté muy desarrollado. “Además no tiene un uso masivo en Mercado Público. Eso genera que los mecanismos de control no sean muy avanzados”, agrega.

Mora añade que la experiencia en otros países ha mostrado que, sin el control suficiente, este mecanismo se puede prestar para colusiones. “El Mercado Público está construido para que los servicios públicos, en este caso las municipalidades, obtengan los mejores precios, lo que podría no estar ocurriendo en la situación descrita, y es un riesgo patente en la modalidad por la poca experiencia y desarrollo normativo y de control”, dice.

LaBot detectó otras dos licitaciones en áreas verdes adjudicadas a uniones temporales de proveedores con empresas o personas naturales relacionadas entre sí. Uno es el caso de una licitación por renovación de áreas verdes en la comuna de Lo Espejo en 2020, por un total de $2 mil millones. En este caso la UTP estuvo compuesta por Construcciones, Servicios y Asesorías Horizonte Paisajismo Limitada y por Sebastián Reyes Lorca, que es el principal socio de la empresa mencionada. De acuerdo con los documentos disponibles en Mercado Público, este contrato terminó anticipadamente después de que el proveedor no se presentó a prestar servicios durante nueve días. LaBot consultó con Lo Espejo más detalles de la situación, sin embargo no se obtuvo respuesta.

Otro caso se detectó en una licitación en Providencia. El municipio buscaba servicios para tres sectores de áreas verdes de 760.184 metros cuadrados: oriente, poniente y especial (ubicado en el perímetro de Plaza Italia). El sector oriente fue adjudicado a Núcleo Paisajismo por $142 millones de pesos mensuales durante cuatro años, mientras que el poniente y especial se los llevó una unión de proveedores por $72 millones y $75 millones mensuales por el mismo periodo de tiempo. Se trató de la alianza entre Viveros Terranova Compañía Limitada, Abastech SpA y Mónica Morales Santibáñez. De acuerdo con información del Diario Oficial, la primera empresa registra a Morales como socia junto a su esposo, mientras que Viveros Terranova pertenece a su hija Constanza Durán, quien también fue la representante legal de la UTP.

Los registros de Mercado Público muestran que sólo tres meses después de la adjudicación el municipio decidió poner fin a parte del contrato por multas contra el proveedor. LaBot contactó a Providencia para tener más detalles del término de contrato, y desde el municipio respondieron por escrito que estas sanciones “superaban el 10% del valor mensual del contrato debido a reiteradas deficiencias en el servicio entregado”.

El término anticipado de parte del contrato en Providencia dio a lugar a un trato directo por $917 millones para mantener el servicio durante parte de 2021, y a otra licitación en 2022 de las zonas poniente y especial. Según la información recopilada, la contratación con otro proveedor aumentó el valor del servicio por metro cuadrado de $365 a $485 en la zona poniente y de $409 a $464 en la zona especial. Desde el municipio de Providencia confirmaron los valores por metro cuadrado, y argumentaron que “en comparación con otros municipios vecinos y de áreas verdes similares, los valores son afines”, además de explicar que en 2019 empezaron un programa de jardines sustentables para reducir el consumo de agua.

Concentración y tratos directos en el negocio de la basura

El rubro de la recolección de basura y limpieza fue otra de las grandes inversiones detectadas en el análisis de LaBot. El proveedor que más dinero ganó en esta área fue Dimensión S.A., que se adjudicó contratos con ocho de los diez municipios estudiados (con Vitacura y Cerro Navia como excepción), por un total de $28 mil millones.

La empresa, compuesta entre otros directivos por Giorgio Darío Benucci Torrealba, quien también es vicepresidente del Consorcio Santa Marta, se adjudicó las compras más altas en las comunas de Huechuraba y Providencia. En la licitación con el primer municipio, que se celebró en 2019, Dimensión compitió contra un sólo proveedor (Vicmar S.A.) y se adjudicó un contrato por más de $10 mil millones por cinco años para prestar diversos servicios, como recolectar y transportar residuos, su retiro y reciclaje, barrido de calles y aseo en ferias libres.

En el caso de Providencia el monto transado alcanzó $8 mil millones con Dimensión S.A. como ganador de una licitación de 2021, donde compitió contra Demarco S.A., filial de KDM, cuestionada por el caso basura y con la que el municipio se querelló por una presunta estafa en reciclaje de basura. A diferencia del contrato de Huechuraba, que incluyó más de una variedad de servicios, el monto pactado en Providencia fue únicamente por la concesión para servicio de barrido y limpieza en las vías públicas, el lecho del río Mapocho y la ribera del canal San Carlos.

Otra arista que revelan los datos es que algunos municipios pobres utilizaron tratos directos por grandes montos para asegurar los servicios de recolección de basura. Por definición, este mecanismo de compra implica contratar a un proveedor sin los requisitos de las licitaciones, con cotizaciones y en momentos de emergencia o cuando no hay otros proveedores que entreguen el servicio.

En La Pintana se registraron adjudicaciones directas por el servicio de recolección diferenciada y transporte de residuos domiciliarios y públicos en 2022. Los antecedentes de Mercado Público y una cronología de los procesos enviada por el municipio dicen que estos tratos se justificaron en la necesidad de darle continuidad a la recolección de basura del municipio luego de que dos licitaciones por $8 mil millones y $6 mil millones para cubrir este servicio entre 2022 y 2026 se declararan desiertas. Si bien dos proveedores, Vicmar S.A. y Servitrans Servicio de Limpieza Urbana S.A., se presentaron en el último de los procesos licitatorios, los registros muestran que ambos se bajaron de la licitación argumentando que el presupuesto propuesto por el municipio era insuficiente para prestar el servicio. Aún así, la empresa Vicmar S.A. salió beneficiada al adjudicarse los dos tratos directos de La Pintana, con contratos por $1,2 mil millones y $1 mil millones por seis y cuatro meses de duración. Situaciones similares ocurrieron en Conchalí y Lo Espejo por montos sobre los $500 millones para cada caso.